Bilindiği gibi, kamu ihale mevzuatına göre ihale suretiyle gerçekleştirilecek alımlar ihale komisyonu olarak oluşturulacak bir kurul tarafından karara bağlanır. Her ne kadar söz konusu komisyonun kararlarının geçerli olması için ihale yetkilisinin onayı gerekse de ihale sürecinin daha çok içinde bulunan söz konusu komisyonca verilen kararlar kamu kaynaklarının kullanımı ile isteklilerin hak ve menfaatleri açısından önem taşımaktadır.

Bu nedenle, komisyon üyelerinin usulüne uygun olarak belirlenmesi alınacak kararların geçerliliği ve isabet derecesi açısından önemlidir. Kamu ihale mevzuatı ihale yetkilisine komisyon üyelerini belirleme yetkisi vermişse de söz konusu komisyonunun oluşma şekline ilişkin düzenleme ve kurallar getirmiştir.

Bu yazımızda ihale komisyonlarının oluşumunda uygulamada karşılaşılan tereddütler doğrultusunda özellik arz eden hususlar ilgili mevzuat hükümleri çerçevesinde açıklanacaktır.

1. İhale Komisyonu Üyelerinin Nitelik ve İstihdam Şekilleri

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “İhale Komisyonu” başlıklı 6’ıncı maddesinde; 

“İhale yetkilisi, biri başkan olmak üzere, ikisinin ihale konusu işin uzmanı olması şartıyla, ilgili idare personelinden en az dört kişinin ve muhasebe veya malî işlerden sorumlu bir personelin katılımıyla kurulacak en az beş ve tek sayıda kişiden oluşan ihale komisyonunu, yedek üyeler de dahil olmak üzere görevlendirir. 

İhaleyi yapan idarede yeterli sayı veya nitelikte personel bulunmaması halinde, bu Kanun kapsamındaki idarelerden komisyona üye alınabilir.”

denilmektedir.

İhale uygulama yönetmeliklerinde de belirtildiği gibi, söz konusu kanun hükümlerine göre en az 5 ve tek sayıda kişiden oluşması şartıyla komisyon üyelerinden en az ikisinin ihale konusu işin uzmanı olması ve en az 1 birisinin muhasebe veya malî işlerden sorumlu bir personelden oluşması gerekmektedir. Böylece örneğin 7 üyeden oluşan bir komisyonda en az 2 üyenin ihale konusu işin uzmanı olması ve en az 1 üyenin de muhasebe veya malî işlerden sorumlu bir personel olması gerekli ve yeterlidir.

Kanunda ihale komisyonu üyelerinin memur, işçi, sözleşmeli personel gibi istihdam şekline yer verilmediğinden sadece memur statüsünde olanların değil idarenin işçi ve sözleşmeli personelinin de yeterli nitelikte olması şartıyla komisyonda başkan veya üye olarak görevlendirilmesi mümkündür. Burada önemli olan husus, görevlendirilen kişinin idareyle bir istihdam ilişkisinin bulunmasıdır.

Nitekim, Kamu İhale Kurulu’nun 18.12.2006 tarih ve 2006/UH.Z-3223 nolu Kararında; “Şikayete konu ihalede, ihale komisyonunun teşkili, 4734 sayılı Kanunun 6 ncı maddesinde yer alan hükümler açısından ele alındığında; idarede ücret/maaş karşılığı çalışan işçi, memur, geçici işçi, sözleşmeli personel vb. ihale komisyonu üyelerinin yukarıda yer verilen hükümde bulunan “idare personeli” sıfatını haiz oldukları ve ihale komisyonlarında görevlendirilebileceği açıktır.” denilmektedir.

Kaldı ki ihaleyi yapan idarede yeterli sayı veya nitelikte personel bulunmaması halinde kanun kapsamındaki idare olması şartıyla diğer idarelerde görev yapan personelden ihale komisyonuna üye alınabilir.

Bununla birlikte, ihale konusu işin uzmanı olsa dahi meslek kuruluşu, dernek veya vakıf personelinin ya da idareyle değil de kendi şirketi ile istihdam ilişkisi bulunan yüklenici firma personelinin ihale sürecinde görev alamayacağı aşikardır.

2. Yedek Üyelerin Belirlenmesi

Kamu İhale Genel Tebliğinde de belirtildiği gibi;

– İhale komisyonunun eksiksiz olarak ihaleyi sonuçlandırabilmesi için idarece yeterli sayıda yedek üyenin belirlenmesi gerekmektedir. Bu çerçevede, yedek üyeler tespit edilirken ihale konusu işin uzmanları ile muhasebe veya mali işlerden sorumlu personel yerine geçecek yedek üyeler mutlaka belirlenmelidir.

– Yedek üyelerin asıl üyelerin taşıması gereken özellikleri haiz olması gerekir. Bir makamdaki görevi nedeniyle ihale komisyonunda görevlendirilen kişinin o görevinden herhangi bir şekilde ayrılması sonucu komisyon üyeliğinden de ayrılmak zorunda kalması halinde ayrılan personelin yerine atanan kişi değil, o asıl üyenin yedeği ile ihaleye devam edilmesi ve herhangi bir nedenle asıl üyenin yerine geçen yedek üyenin geçerli mazeret durumları hariç ihale sonuçlanıncaya kadar komisyon üyeliğine devam etmesi gerekmektedir.

Bu nedenle, asıl üye sayısı kadar yedek üyenin görevlendirilmesi ve yedek üyenin kendi aslının taşıdığı nitelikleri taşıması ve ancak kendi aslının çeşitli nedenlerle yokluğu halinde ihale komisyonu işlemlerine katılması söz konusudur.

3. İhale Komisyonlarına Katılacak Muhasebe veya Maliye Personelinin Belirlenmesi

İhale komisyonlarında en az 1 bir kişinin muhasebe veya malî işlerden sorumlu bir personelden oluşması zorunluluğu nedeniyle söz konusu personelin genellikle ihaleyi yapan birimin dışında yer alan mali bir birimden görevlendirilmesi gerekir.

Muhasebe veya mali işlerden sorumlu personel genellikle merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin merkez birimleri ile özel bütçeli idarelerde strateji geliştirme birimlerinde, merkezi yönetimin taşra biriminde defterdarlık muhasebe müdürlüğü, malmüdürlüğü ya da döner sermaye saymanlık müdürlüğünde, mahalli idarelerde ise mali hizmetler biriminde bulunmaktadır.

Muhasebe veya malî işlerden sorumlu bir personelin seçiminde dikkat edilmesi gereken en önemi husus komisyon üyesi olarak görevlendirilecek söz konusu kişinin idarenin strateji geliştirme ve mali hizmetler biriminde ön mali kontrol görevini yürüten kişilerden olmamasıdır. 5018 sayılı Kanun’un “Mali Hizmetler Birimi” başlıklı 59’uncu maddesinde Mali hizmetler biriminde ön mali kontrol görevini yürütenlerin mali işlem sürecinde görev alamayacakları belirtilmiş, söz konusu kanuna istinaden yayımlanan İç Kontrol ve Ön Malî Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar’ın “Görevler ayrılığı ilkesi” başlıklı 15’inci maddesinde; “Harcama yetkilisi ile muhasebe yetkilisi görevi aynı kişide birleşemez. Malî hizmetler biriminde ön malî kontrol görevini yürütenler, onay belgesi ve ekleri ile şartname ve sözleşme tasarılarının hazırlanması, malî karar ve işlemlerin belgelendirilmesi, mal ve hizmetlerin teslim alınması gibi malî karar ve işlemlerin hazırlanması ve uygulanması aşamalarında görevlendirilemezler ve ihale komisyonu ile muayene ve kabul komisyonunda başkan ve üye olamazlar.” hükmü getirilmiştir.

Aynı kanuna istinaden yayımlanan Strateji Geliştirme Birimlerinin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik’in “Strateji geliştirme birimleri” başlıklı 4’üncü maddesinde strateji geliştirme birimlerinin malî hizmetler fonksiyonunun;

1) Bütçe ve performans programı.

2) Muhasebe, kesin hesap ve raporlama.

3) İç kontrol.

alt fonksiyonlarından oluşması öngörülmüş, aynı maddede; “İdarelerin görev alanı ve teşkilat yapılarına göre, bu fonksiyonlar alt birimler tarafından yürütülür. Bu fonksiyonlar birleştirilerek bir veya daha fazla alt birim tarafından yürütülebileceği gibi, bir fonksiyon birden fazla sayıda alt birim tarafından da yürütülebilir. Ancak, malî hizmetler fonksiyonu kapsamında yürütülen iç kontrol faaliyetinin, diğer faaliyetleri yürüten alt birim ve personelden ayrı bir alt birim ve personel tarafından yürütülmesi zorunludur. Genel bütçe kapsamı dışında kalan idarelerde, muhasebe yetkililiği görevi, strateji geliştirme biriminin muhasebe-kesin hesap ve raporlama fonksiyonunu yürüten alt birim yöneticisi tarafından yerine getirilir.” Şeklinde düzenleme yapılmıştır.

Söz konusu düzenlemelere göre; örneğin bir belediyenin mali hizmetler müdürlüğünde iç kontrolün bir parçası olan ön mali kontrolün muhasebe ve bütçe işlemlerinden bağımsız bir birim veya personel tarafından icra edilmesi gerekmektedir. Bu durumda söz konusu alt birim yöneticisinin veya personelinin ihale komisyonu başkan veya üyesi olarak görevlendirilmesi mümkün değildir.

Mali hizmetler birimi yöneticisinin (Mali hizmetler müdürü) ihale komisyonu başkan veya üyesi olarak görevlendirilip görevlendiremeyeceği ise söz konusu yöneticinin ön mali kontrol görevi yetkisini devretmiş olup olmamasına bağlıdır.

İç Kontrol ve Ön Malî Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar’ın “Kontrol yetkisi” başlıklı 14’üncü maddesinde, Malî hizmetler biriminde ön malî kontrol yetkisi malî hizmetler birimi yöneticisine aittir. Kontrol sonucunda düzenlenen yazılı görüş ve kontrol şerhleri malî hizmetler birimi yöneticisi tarafından imzalanır. Malî hizmetler birimi yöneticisi, bu yetkisini sınırlarını açıkça belirtmek şartıyla yazılı olarak yardımcısına veya birimin iç kontrol alt birim yöneticisine devredebilir. Malî hizmetler birimi yöneticisinin harcama yetkilisi olması durumunda ön malî kontrol görevi, iç kontrol alt birim yöneticisi tarafından yürütülür.

Malî hizmetler biriminin ön malî kontrolüne tâbi malî karar ve işlemlerin kontrolü, birimin iç kontrol alt birimi tarafından yerine getirilir.” denilmektedir.

Söz konusu düzenlemelere göre mali hizmetler biriminde ön mali kontrol alt biriminin oluşturulması ve dolayısıyla ön mali kontrol sonucunda düzenlenen görüş yazılarının söz konusu alt birim yöneticisi tarafından imzalanması halinde mali hizmetler birimi yöneticisinin ihale komisyonlarında görev alabilmesi mümkün olacak aksi takdirde mümkün olamayacaktır.

4. İhale Komisyonunun Oluşturulma Zamanı

Kanunda ihale komisyonlarının ne zaman oluşturulacağı konusunda açık bir hüküm bulunmamakta sadece gerekli incelemeyi yapmalarını sağlamak amacıyla ihale işlem dosyasının birer örneği, ilân veya daveti izleyen üç gün içinde ihale komisyonu üyelerine verileceği belirtilmiştir. Muhtemelen bu ibareden esinlenerek ihale uygulama yönetmeliklerinde; ihale komisyonunun en geç ihale ilanı veya ön yeterlik ilanı ya da davet tarihini izleyen geç üç gün içinde oluşturulacağı belirtilmiştir.

Söz konusu yönetmelik düzenlemelerinin aksine aşağıdaki nedenlerden dolayı mali mevzuata uygunluk açısından komisyonun ihale onay belgesi ile birlikte oluşturulması gerektiği düşünülmektedir.

İlk olarak, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Harcama talimatı ve sorumluluk” başlıklı 32’nci maddesinde; “Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür.

Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır” hükmü bulunmaktadır.

İhale onay belgesi esas itibariyle harcama talimatı niteliğinde ve ihale komisyonu başkan ve üyeleri gerçekleştirmeyle görevli olanlar statüsünde olduğundan kanunun söz konusu hükmüne göre ihale komisyonu başkan ve üyelerinin onay belgesinde belirtilmesi gerekmektedir. İlana çıkılması idare açısından mali yükümlülük ve sorumluluk doğurabileceğinden onay belgesinin ilandan sonra değil ilandan önce düzenlenmesi gerekmektedir.

Bu durumda ihale komisyonunun da ilandan sonra değil ilandan önce ve ihale onay belgesinde oluşturulması gerekmektedir.

İkinci olarak, 4734 sayılı Kanunda “Gerekli incelemeyi yapmalarını sağlamak amacıyla ihale işlem dosyasının birer örneği, ilân veya daveti izleyen üç gün içinde ihale komisyonu üyelerine verilir” ifadesi ihale işlem dosyasının (ilandan önce) mevcut olan bir komisyona verileceği anlamına gelmektedir. Kanundaki ifade, ihale işlem dosyasının ilan veya daveti izleyen üç gün içinde ihale komisyonu üyelerine verileceğinden ibaret bulunup ihale komisyonlarının oluşturulma zamanı ile ilgili herhangi bir öngörüde bulunmamaktadır. Kanunda öngörülmeyen bir hükmün söz konusu kanuna istinaden yayımlanan yönetmeliklerde ihdas edilmesi hukuk kuralları hiyerarşisine aykırılık teşkil ettiği aşikardır.

Son olarak, ihale uygulama yönetmeliklerinde ihale komisyonlarının ilanı izleyen 3 gün içinde değil en geç bu süre içinde kurulması gerektiğini belirtmektedir. Yukarıda belirttiğimiz gibi ihale işlem dosyasının birer örneğinin ilân veya daveti izleyen üç gün içinde ihale komisyonu üyelerine verilebilmesi için bu süreden önce mevcut bir ihale komisyonunun belirtilmesi gerekir. Ancak tekrar belirtmek gerekir ki, bu komisyonun ilandan sonra değil ilana çıkılmasına izin veren ihale onay belgesiyle birlikte oluşturulması gerekmektedir. 

Bu nedenlerden ötürü ihale komisyonlarının ihale onay belgesi üzerinde[1] veya eki belgede ve dolayısıyla ihale ilanından önce belirlenmesi mali mevzuat (5018 sayılı Kanun) hükümleri açısından daha isabetlidir. 

4. İhale Komisyonlarının Tüm Yıl İçin veya Her Bir İhale İçin Oluşturulup Oluşturulamayacağı

İhale komisyonlarının her bir iş için ayrı ayrı oluşturulacağına ilişkin olarak 4734 sayılı kanunda açık bir hüküm bulunmamaktadır. Kanunun gerekçesindeki “İhalesi yapılacak her iş için görevlendirilecek ihale komisyonlarında” ifadesinde geçen “her iş” kelimesinin her bir işi mi yoksa istisnasız bütün işleri mi ifade ettiği anlaşılamadığı gibi kanun gerekçesindeki hükümlerin bağlayıcı bir özelliği yoktur.

Komisyonun oluşturulmasında üyelerin (en az ikisinin) özellikle ihale konusu iş konusunda uzman olmaları gerekeceğinden ihale konusu işin mal alımı, hizmet alımı ve yapım işi olmasına göre ayrı ayrı komisyon kurulması gerekliliği bulunmaktadır. Bunun dışında, örneğin kurumun mutat ihtiyaçlarının karşılanması için her bir mal alımına ilişkin olarak ayrı ayrı komisyon oluşturulmasının zorunlu olmadığı değerlendirilmektedir.

Bu nedenle,  kamu mali mevzuatında düzenlenen iç kontrol prensipleri gereğince dönemsel olarak rotasyonun sağlanması ve mal, hizmet ve yapım işleri şeklindeki her bir ihale türü için ayrı ayrı olmak şartıyla ihale komisyonunun dönem başında bütün bir dönem için (3 aylık, 6 aylık, yıllık gibi) oluşturulmasının mümkün olduğu ancak dönem içinde daha sonra her bir ihaleye ilişkin onay belgesinde dönem başında komisyon belirlemesinin yapıldığı belgeye atıf yapılarak komisyonun kimlerden oluştuğunun açıklanmasının gerektiği düşünülmektedir.

Sonuç

Yukarıda ilgili mevzuat hükümleri çerçevesinde yaptığımız irdelemeleri özetlemek gerekirse;

– İhale komisyonu ihale onay belgesi ile birlikte oluşturulmalıdır.

– İhale komisyonu yedek üyelerinin asıl üyelerin taşıdığı nitelikleri taşıması gerekli olup bir yedek üyenin sadece kendi aslının yokluğu halinde komisyonda görev alabilmesi mümkündür.

– Muhasebe veya mali işlerden sorumlu personel olarak komisyonda görevlendirilecek üyenin idarenin mali hizmetler biriminde ön mali kontrol görevini yürütün personel dışındaki kişiler arasından görevlendirilmesi gerekir.

– İdarede yeterli sayı ve nitelikte personel bulunmaması halinde diğer idarelerden komisyona üye alınabilir. Fakat alınacak üyelerin kanundaki şartları (örneğin işin uzmanı 2 üye, mali personel olma gibi) taşıması gerekir. Diğer bir deyişle, idarede ihale konusu işin uzmanı olmayan kişilerin yokluğu halinde diğer idarelerden alınacak üyelerin de ihale konusu işin uzmanı olma şartı aranacaktır.

– Sadece 657 sayılı Kanuna tabi memurlar değil işçi veya sözleşmeli personel gibi idareyle istihdam ilişkisi olan idare personeli de komisyonlarda görev alabilir.

– İdarenin veya kanun kapsamında olan başka bir idarenin personeli olmayan kişilerin ihale komisyonuna alınması mümkün değildir. Bu bağlamda, ihale konusu işin uzmanı olsa dahi meslek kuruluşu, oda, dernek veya vakıf ya da yüklenici firma personelinin komisyonda görevlendirilmesi söz konusu değildir.

– Her iş için ayrı ayrı komisyon kurulması yerine yılın başında harcama yetkilisi tarafından alımın türüne (mal, hizmet, yapım işi) göre ayrı ayrı olmak üzere ve üyelerin dönemsel olarak rotasyonu sağlanmak suretiyle bir dönem boyunca tek bir komisyon kurulmasının mümkün olduğu düşünülmektedir.

---

[1] Her ne kadar standart form ihale onay belgesi üzerinde ihale komisyonuna ilişkin bir bölüm bulunmasa da ihale komisyonunun söz konusu belgeye ek bir belgede oluşturulması gerekir.